[Opinion] 인용도 기각도 아닌 재조사결정? - 재조사결정의 기속력

 

법무법인 정안 최지영 변호사

※ 참고도서: <세금풍경>, 법무법인 정안, 삼일인포마인

 

조세불복은 승패의 세계다. 납세자들은 부당한 조세에 대하여 불복을 결심하면서 세무사, 회계사, 변호사를 찾는데, 이때 가장 많이 하는 질문이 승소가능성이 얼마나 되느냐는 것이다. 불복과정은 유기체와도 같아서 당사자의 주장과 판단기관의 관점에 따라 유동적으로 변하므로, 세무전문가라 하더라도 승소가능성을 단언하기는 어렵다. 그러나 의뢰인으로서는 가능한 승소가능성을 정확히, 심지어 수치로 제시해주기를 원한다.

그런데, 승소와 패소 어디에도 속하기 어려운 결정이 있다. 조세심판ㆍ심사 단계에서 실무적으로 빈번히 이루어지는 ‘재조사결정’이라는 것인데, 이는 오랜 기간 관행적으로 이루어져 왔으나 법적인 근거는 2016. 12. 20.에서야 국세기본법 개정을 통해 마련되었다.

재조사결정이라는 유형은 조세심판ㆍ심사의 특수성과 관련이 있다. 법원은 납세자와 처분청의 양측 주장을 듣고 입증책임을 다하지 못하면 입증책임을 다하지 못한 당사자에게 패소 판결을 내리면 되는 제3의 기관이나, 조세심판ㆍ심사는 상위 행정기관인 재결청(조세심판원, 국세청장 등)이 담당하므로 행정청 내부의 자율적인 통제를 목적으로 하여 처분청에게 스스로 시정할 기회를 부여할 필요가 있다. 이에 재결청이 처분청에서 특정사항의 재조사를 명하는 형태의 결정유형이 생겨나게 되었고, 실무적으로도 사실관계가 복잡한 조세사건의 특성상 추가조사의 필요성이 있으므로 재조사결정이 활용되어 온 것이다.

그러나 명확한 법적 근거 없이 재조사결정이 활용되다 보니, 재조사결정의 법적 성격과 효력은 학계의 이론과 법원의 판단에 맡겨지게 되었고, 판례의 변천에 따라 납세자의 권익구제가 달라지는 경우도 발생하게 되었다.

대표적인 것이 재조사결정의 기속력 인정 여부이다. 기속력이란 재결이 내려진 경우에 관계 행정청이 재결의 취지에 따라 행동하여야 하는 의무를 발생시키는 효력을 의미한다. 그런데, 재조사결정은 법에 근거가 없는 결정이므로, 과연 재조사결정에 기속력을 인정할 수 있는지가 문제되었다.

이 문제를 정면으로 다룬 최초의 판례가 대법원 2017. 5. 11. 선고 2015두37549 및 같은 날 선고된 2015두44455 판결이다. 이 판결은 필자가 속한 법무법인에서 진행한 사건으로, 여러 쟁점이 문제가 되었으나, 여러 쟁점 중에서도 재조사결정의 기속력을 인정하고 기속력의 범위를 명확히 판시하였다는데 중요한 의미가 있다.

위 대법원 판결은 도서출판 및 교육 프랜차이즈 가맹사업을 영위하는 A회사 및 B회사가 가맹사업자들에게 온라인으로 교재를 전송하여 학생들의 교재로 사용할 수 있도록 한 사안에서, 처분청이 교재를 포함한 전체 공급대가를 부가가치세 과세대상으로 보아 부과처분을 하였고(당초처분), 이에 대해 조세심판원이 온라인 교재는 면세이므로 이를 과세표준에서 차감하여 세액을 경정하라는 취지로 재조사결정을 하였음에도 불구하고(재조사결정), 처분청이 후속처분 없이 당초처분을 그대로 유지한 사안이었다(당초처분 유지).

위 대법원 판결의 전심인 서울고등법원에서 A회사의 재판부는 재조사결정의 기속력을 인정하고, B회사의 재판부는 재조사결정의 기속력을 부정하여 완전히 상반된 입장을 취하고 있었다. 그만큼 답이 명확하지 않은 쟁점이었다는 것이다.

대법원은 두 사건에 관하여 같은 날 판결하면서, “처분청은 재조사결정의 취지에 따라 재조사를 한 후 그 내용을 보완하는 후속처분만을 할 수 있다”고 하여 기속력을 인정하고, 따라서 재조사결정의 ‘주문’뿐만 아니라 ‘그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단, 즉 처분의 구체적인 위법사유에 관한 판단’에 반하여 당초처분을 유지하는 것은 재조사결정의 기속력에 저촉된다고 하여 재조사결정 기속력의 범위에 관하여도 명확히 판시하였다.

위 대법원 판결은 재조사결정에 관한 명문규정이 없었던 구 국세기본법(2016. 12. 20. 법률 제14382호로 개정되기 전의 것) 하의 사안임에도 재조사결정의 기속력을 인정하였다는데 중요한 의미가 있다. 현재는 2016. 12. 20. 개정된 국세기본법 제55조 제5항 단서, 제56조 제2항 단서 및 제4항, 제65조 제1항 제3호 단서 및 제5항, 제6항 등에서 재조사결정의 법적근거, 기속력, 불복절차 등에 관한 규정을 두고 있으므로, 이제는 재조사결정에 관한 학술적 논란은 일단락이 되었다고 볼 수 있다.

그러나, 현행법 하에서도 처분청이 재조사결정에도 불구하고 당초처분을 유지한 모든 경우에 납세자가 기속력을 주장하여 승소할 수 있는 것은 아니라는 점을 주의해야 한다. 재조사결정은 재결청이 처분청에게 주문과 그 전제가 된 요건사실의 인정과 판단에 따라 재조사할 것을 명하는 결정이므로 그 범위 내에서만 기속력이 생기는 것이고, 처분청이 재조사의 취지에 따라 재조사를 한 후 당초처분을 유지하게 된 경우까지 재조사결정의 기속력에 반하는 것은 아니기 때문이다.

따라서, 재조사결정이 내려진 경우에는 구체적 사안마다 반드시 결정서의 주문과 주문이 도출된 이유를 면밀히 분석할 필요가 있고, 분석을 거친 이후에 각 사안에 들어맞는 불복수단을 선택하여야 승부에서 이길 수 있는 전략을 모색할 수 있다.

 

관련 규정

• 국세기본법 제55조 【불복】

• 국세기본법 제56조 【다른 법률과의 관계】

• 국세기본법 제65조 【결정】

 

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